发布部门】最高人民法院【发布日期】2000.11.01【实施日期】2000.11.01【效力级别】司法解释
同志们：
经最高人民法院党组批准。我们召开这次会议。中共中央下发中发[1999]11号文件已经一年多了，在去年10月召开的全国法院执行工作座谈会上，最高人民法院对如何进一步贯彻落实中央11号文件精神进行了具体部署。我们召开这次会议，目的是认真总结1年来全国法院的执行工作，交流执行工作的经验。研究工作中存在的主要问题，部署今后一个时期的工作任务，以改革的精神，将人民法院的执行工作再向前推进一步。会议的主题有三：一是深入贯彻中央11号文件精神，进一步加大执行工作的力度，努力解决执行难问题。二是进一步整顿我们的执行队伍，规范执行工作秩序，治理整顿内部的执行秩序混乱问题。三是以改革为动力，推动执行工作全方位的改革，包括执行工作的管理体制、执行机构、执行工作的运行机制、执行工作的方式方法等。这次座谈会的核心是改革。无论是解决执行难的问题，还是治理整顿执行秩序混乱的问题，出路都在改革，不改革没有希望，改革是贯穿我们这次会议的主线。下面我讲三个问题，与大家共同探讨。法律咨询
一、一年来执行工作的主要成效和基本特点
中央11号文件的下发，标志着人民法院的执行工作进入了一个全新的历史阶段。一年多来，全国各级法院紧紧抓住这一难得的历史机遇，齐心协力，振奋精神，埋头苦干，为新时期的执行工作开创了良好的局面。去年11月至今年8月，全国法院共执结案件230余万件，同比增长16．31％；执结标的额2551亿元，同比增长57．74％；案件执结率72．45％，同比增长16．31％。更为重要的是，经过各级法院执行干警的艰苦努力，执行工作在不断创新中迅速发展，执行工作的重要地位和作用已经初步形成共识。全社会对执行工作在观念和认识上的转变，为执行工作迈向新的台阶打下了广泛、坚实的基础。总的来看，一年多来，人民法院的执行工作呈现出以下几个特点：上海律师
（一）全党重视，初见成效。中央11号文件下发后，中央机关和各地党委、人大及政府高度重视，普遍就落实中央指示召开会议或下发文件。对法院的执行工作予以大力支持和配合。中央纪律检查委员会、监察部联合下发了《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》后，各地纪检、监察部门也纷纷采取有力措施，严肃查处党政机关干预法院执行的行为，为法院的执行工作创造良好的外部环境发挥了重要作用。不少地方成立了由党委政法委牵头，公、检、法、司、纪检、监察等部门参加的执行工作协调领导小组，协调处理法院在执行工作中遇到的重大疑难问题；有些地方的党委、政府联合发文，明令废止本地区带有地方和部门保护主义内容的文件。党委、人大、政府等部门对法院执行工作的支持和配合，有力地调动了社会各方面的力量，形成了全党抓执行、全社会关注执行的良好局面。
在这种大气候下．人民法院执行队伍的建设得到加强，执行机构的权威得以强化，执行工作的经费和物质装备得到了一定的补充，执行工作的条件得到了前所未有的改善。据统计，截至10月底，全国各地政府为法院执行工作增拨专项经费近亿元；为执行机构增加编制6000余人；并及时为建立执行工作统一管理体制审批机构。正是因为有各地党委、政府和人大等部门的支持和配合，人民法院的执行工作在短时间内取得了较为明显的成效，执行难问题初步得以缓解，执行工作的局面也焕然一新。法律咨询
（二）措施得力，狠抓落实。去年10月，最高人民法院召开全国法院执行工作座谈会以后，许多高级法院十分重视，及时召开党组会，迅速传达、贯彻会议精神，特别是对会议部署的集中清理执行积案工作，各地法院都做了认真周密的安排，制订了具体行动方案。在清理积案过程中，各地法院对积案情况进行了梳理排队，在摸清底数的基础上采取切实有效的措施，狠抓落实。多数高级法院成立了以院长为组长的清理积案领导小组；有些高级法院对每位党组成员都确定相应的执行工作联系地区，强化对执行工作的具体领导；一些中级、基层法院的院长、主管副院长经常率队执行大案、难案，使一批久执未结的案件有了突破性进展；有些高级法院明确提出了集中领导、集中时间、集中力量的工作要求，把清理执行积案工作作为法院工作的重中之重来抓，适时在辖区内组织开展了清理积案大会战；一些法院在清理积案工作中实行了定任务、定案件、定人员、定期限的四定制度，使案件责任落实到人；有的法院根据本辖区执行积案的特点，专门组织力量对涉及国有企业、金融和房地产三类案件进行专项清理；有的高级法院针对暴力抗法、拒不履行法定义务的现象呈上升趋势的现状，在辖区范围内部署了“公开处理暴力抗法、拒不履行法定义务的统一行动”，有效地遏制了抗法事件的发生。在清理积案的过程中，各地法院充分利用报纸、电视、广播、新闻发布会、宣传车、宣传栏等多种形式宣传中央11号文件精神，弘扬法制，取得了良好的法律效果和社会效果。上海律师
（三）勇于实践，大胆创新。在贯彻中央11号文件精神，进一步加大执行工作力度的过程中，各地法院以积极的态度对执行机构的设置、执行工作的管理体制、运行机制以及执行方式、方法等进行了大胆的探索和有益的尝试。到目前为止，有相当一部分高级法院按照中央11号文件的要求建立了执行工作统一管理、统一协调的新体制。黑龙江、贵州、四川、山东、内蒙、云南、湖南、安徽、重庆、新疆等10个高级法院成立了执行局，其中5个高级法院执行局长成为院党组成员，实现了干部高配。目前，还有6个高院正在报批当中，有的省委常委已作研究，有的省编委正在行文过程中。
一年多来，各地法院在执行工作中还摸索、创造出了许多行之有效的执行工作新方法、新经验。针对被执行人难寻、执行财产难找的现状，一些法院运用“审计执行”、“悬赏举报”、“财产调查”、“债务公告”等执行手段，既拓宽了执行渠道，也促使了一些被执行人主动履行义务；针对执行人员权力过分集中的弊端，一些法院在执行工作中实行“三权分离”制度，将执行命令权、执行实施权和执行异议审查权分离定人实施，既强化了对执行案件的监督制约，又有效地提高了办案质量；针对执行程序存在透明度不高的状况，有些法院实行公开执行、合议执行、执行听证、言辞辩论等制度，既有利于在实体上核准事实，又充分体现了程序公正；针对被执行财产难以转让变现的情况，有的法院实行强制管理执行方式，即使申请执行人实现债权，又使被执行人的合法权益得以维护；针对地方和部门保护主义的干扰，很多高级法院注意充分发挥法院上下联动的整体效能，积极大胆地适用提级执行、指定执行、交叉执行等多种执行方式；等等。各地法院的大胆探索和实践，为执行工作积累了丰富的经验，也为进一步深化执行体制改革、建立和完善执行中的各项制度，打下了坚实的基础。法律咨询
（四）完善制度，规范管理。一年多来，各地法院更加注重执行工作的制度化、规范化建设，注重加强案件的规范化管理。许多法院根据有关法律、法规的规定和最高人民法院的司法解释，结合本地区的实际情况，相继制定了一系列规章制度。比如，在建立执行工作新的运行机制方面，许多高院制定了《关于执行工作统一管理和协调机制的规定》；在委托执行方面，一些高级法院对委托案件的范围作了明确规定，有的统一登记造册，集中管理，并建立和实行责任追究制；在中止案件的管理方面，许多高级法院制定了《关于执行中止若干问题的规定》；在执行法律文书方面，有的高级法院制定了统一的执行法律文书样式，在辖区范围内实现了执行法律文书样式的统一；一些法院还对执行案件的流程管理、排期执行、限期执行、案外人异议的审查处理、涉案标的物的评估、拍卖、变卖、变更追加执行当事人等作了较为具体的规定。近年来，最高人民法院也把制度化和规范化建设作为一项经常性的工作，针对各地反映的一些比较突出的问题，及时进行研究并予以规范。今年9月，最高人民法院同中国人民银行会签了《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》，较好地解决了一些实践中长期悬而未决的问题，受到了各级法院和执行干警的普遍欢迎。实践表明，各地法院都充分认识到了执行制度和执行规范建设的重要性，都在积极探索如何建立一种科学、高效的执行管理模式。人民法院的执行工作正在向制度化、规范化的方向迈进。法律咨询
二、当前执行工作面临的形势和任务
以经济建设为中心，发展社会主义生产力，是我们面临的根本任务。“发展是硬道理”，加快发展是我国现代化建设的一个长期的指导思想，是新世纪我国经济和社会发展的主题，也是解决中国所有问题的关键。党的十五届五中全会提出，从新世纪开始。我国将进入全面建设小康社会并加快推进现代化的新的发展阶段。今后5到10年，是我国经济和社会发展的重要时期，既是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。当前，人民法院的各项工作特别是执行工作要紧紧围绕贯彻落实党的十五届五中全会的精神进行。为深化改革、加快发展、维护稳定提供良好的法律服务和有效的司法保障，这是我们必须始终坚持的政治方向和应当牢牢把握的大局和总形势。
中央11号文件下发后，在党中央和各级党委的领导、支持下，在全国法院的共同努力和广大执行干警的奋力拼搏下，人民法院的执行工作出现了前所未有的可喜局面，这是全社会有目共睹的事实。对1年来的执行工作应当如何估价，我认为从总体上看，全国法院在贯彻中央11号文件和最高人民法院1999年执行工作座谈会精神上认识高、行动快、声势大、效果好，执行工作上了一个新台阶。但是，执行工作所面临的形势仍不容乐观，局部地区甚至十分严峻，主要表现在：法律咨询
（一）对中央11号文件精神贯彻不够有力。中央11号文件下发已一年多了。从各地贯彻落实情况看，发展很不平衡，绝大多数高级法院党组和领导非常重视，多次开会专题研究在辖区内如何贯彻落实文件要求，积极主动地向党委报告执行工作的现状和所面临的主要问题，紧紧抓住这一难得的历史机遇，主动争取党委的领导与支持，抓得早，抓得紧，抓得实。工作成效明显。但也有的法院工作比较肤浅、被动，满足于一般的传达，一年多时间过去了，执行工作没有大的起色。有的法院不是积极主动地去创造条件，开展工作，而是长期在那里徘徊、观望、等待。即使总体上贯彻落实中央11号文件精神较好的地区，也还存在一些盲区和死角。究其原因，主要还是我们法院的一些领导同志思想不够解放，反应慢、见事迟，没有真正认识到中央11号文件的强大威力，看不到也把握不住贯彻中央11号文件所形成的有利形势和有利条件，而是害怕困难，有等靠思想，认为贯彻党中央文件精神是党委的事，行动比较迟缓，有的可以说是坐失良机。
（二）执行难问题依然存在。中央11号文件的下发，出现了全党、全社会关注支持执行工作的良好局面，使执行难的问题有所缓解。我们只讲有所缓解，就是还没有明显好转，更没有根本好转。由于社会和历史的原因，法制观念淡薄、滥用权力、以权压法。阻碍、抗拒执行或有义务协助执行的单位拒绝协助或不予配合执行的情况还普遍存在；被执行人难找，被执行人财产难寻，应执行财产难动的问题还继续困扰着我们的执行工作。当前，地方保护主义和部门保护主义造成的执行难，也同以往的表现形式有所不同。过去，地方、部门保护主义往往是以领导个人不当干预的形式出现，而现在阻挠干预执行工作常常表现为某种有领导、有组织的行为，甚至将非法对抗执行的个人违法行为掩饰成合法职务行为。在有的地方，执行难问题的“反弹”现象十分严重，有的公然对抗中央11号文件，继续制发“土政策”，对本地企业搞“挂牌保护”。以各种方式、手段阻碍外地法院执行。执行工作仍然步履维艰。法律咨询
（三）暴力抗法事件时有发生。今年以来，暴力抗法现象有抬头的趋势。据不完全统计，今年上半年，福建、湖南等11个省、市、自治区就发生暴力抗法事件192起，执行干警133人受到不同程度的伤害。据统计，只有3个省、市（即黑龙江、上海、海南）没有发生暴力抗法事件。今年5月29日，天津市北辰区发生一起严重抗法事件，天津静海县法院7名执行人员被围攻殴打致伤。对此，肖扬院长批示：“人民法官保护人民，但谁来保护依法办案，依法执行公务的人民法官？三思，慎思！”这的确值得我们警醒和深思。暴力抗法事件的发生带有突发性、群体性、对抗性，是国家法治进程中落后的思想观念和狭隘的地方、部门保护主义对法治的一种挑战和较量。同时也要看到，有的暴力抗法事件与我们对少数案件裁判不公、违法办案以及乱采取强制措施、不依法文明执行导致矛盾激化有关。当然，从总体上看，暴力抗法现象的存在，有其深刻的历史根源、社会根源和经济根源，在短时间内不可能完全杜绝。暴力抗法事件的频发，对执行干警人身安全构成严重威胁，严重影响和制约着执行工作的正常发展，极大地损害了人民法院的权威，破坏了国家法制形象。法律咨询
（四）执行工作秩序比较混乱。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》下发实施后，人民法院的执行工作有了较为系统、完整的操作规范，执行工作的规范化和制度化建设进一步得到加强。但是，从执行工作秩序看，从信访举报反映的情况看，执行乱的问题比较严重，在一些地方甚至表现得较为突出：有的执行人员对案件消极执行，甚至长期按兵不动，久拖不执；有的搞“暗箱操作”．权钱交易；有的超标的查封，不按程序执行。动辄执行案外人财产；有的错误追加或变更当事人；有的强迫当事人和解；有的给被执行人通风报信，为其对抗执行出谋划策；有的仍搞异地司法拘留，甚至非法拘禁人大代表；有的占用当事人的执行款，侵吞利息，甚至造成执行款流失；有的明知执行依据错误，仍强制执行，激化矛盾，引发事端；有的不服从上级法院的监督，甚至不服从最高人民法院的监督，有令不行，有禁不止，我行我素等等。这里只是简单列举一些，但由此足以发现，现在执行秩序混乱的情形不是减轻了，而是加重了，而且表现形式更加复杂。80年代主要是“三乱”，现在“十乱”也不止。执行乱的存在进一步加剧了执行难，直接影响着执行工作的健康发展。法律咨询
（五）片面追求结案率，滥用执行中止。去年全国法院执行工作座谈会以来，在各地法院广大执行干警的辛勤努力下，清理执行积案工作成效明显。最高人民法院曾提出执行结案率为75％和中止执行按结案计算的要求，主旨在于提高执行效率和坚持程序公正，但一些地方法院不从实际出发，片面追求结案率，搞片面的指标管理，忽视了程序公正。有的地方法院年报执行结案率竞高达98％以上，似乎已不存在执行难问题了。还有的地方中止案件数量过大，中止执行案件数竟然占该省结案数的近1／3。滥用执行中止、虚报执结率问题的出现，究其原因，首先是有的法院领导思想出现了偏差，存在热衷于搞形式主义作表面文章，好大喜功，报喜不报忧的倾向。其次是我们的执行干警在思想上没有树立正确的效率意识和程序公正观念，在执法上存在片面化的问题。我们要追求正确的效率，虚假的效率没有意义，弄虚作假不仅不能体现程序公正，反而严重损害程序公正。
（六）执行积案数量多、难度大。清理积案工作虽然取得了一些成绩，但我们必须清醒地看到案件积存的工作压力有增无减。近年来，各地法院为了清理积案，加大执行力度，可以说使尽了浑身解数，如开展执行会战、集中执行、公告执行、悬赏执行，以及全国法院开展的“执行年”活动，这些活动的开展，应当说效果是好的．但这些效果是阶段性的、暂时的。目前，有的法院未结案件依然很多，有的法院案件执结率仅为40％。一些法院反映，金融、国企、房地产等重点案件的执行依然非常困难，这三类案件的执结率低于平均执结率。据一些高级法院反映，清理案件任务仍然十分繁重，特别是新收执行案件大幅度上升。要实现不把本世纪应执结的案件带到下个世纪的目标，工作任务仍极为艰巨。法律咨询
我们在分析执行工作面临的形势的时候，还必须前瞻性地考虑到新世纪给人民法院执行工作带来的新的机遇和挑战。在新世纪第一个五年计划中，国家将进行经济结构战略性调整，要综合运用经济、法律和必要的行政手段，依法关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的厂矿；淘汰落后设备、技术和工艺。压缩部分行业过剩生产能力；完善企业的市场退出机制，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业实行破产或兼并、联合、重组等，这必将使生效法律文书确认的当事人之间的债权债务关系发生相应的变化。人民法院要在执行中实现当事人债权的难度之大不难想象，对此我们必须有充分的思想准备，必须根据新的情况采取新的对策措施，探索新的执行方式。另外，一旦我国入世，人民法院执行工作也将面临WTO协议规则在司法实践中如何适用的一系列重大课题。
新世纪即将来临，新的更加繁重艰巨的执行工作任务不可避免地摆到了我们的面前，我们要认清形势。坚定信心，正视困难，努力工作。今后一个时期人民法院执行工作的基本任务是：以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，以坚持严肃执法，树立司法权威，维护司法公正为目标，充分依靠党的领导、人大的监督、政府及社会各界和人民群众的支持，进一步贯彻落实中发[1999]11号文件精神，不断深化对执行工作的认识，统一执法思想；进一步加大执行工作力度，不断采取切实有效措施，逐步解决执行工作中的重点和难点问题；进一步从严整肃执行队伍，不断加强队伍的思想作风、组织纪律和勤政廉政建设；进一步加大执行工作改革力度，努力探索建立统一领导、管理规范、监督有力、工作有序的执行工作新体制和新机制，全力开创执行工作新局面。法律咨询
三、解放思想，锐意改革，努力开创执行工作新局面
严峻的形势和艰巨的任务，给人民法院的执行工作提出了新的更高的要求。面对新的挑战，我们要坚持解放思想，实事求是的思想路线，锐意改革，积极探索，振奋精神，团结奋进，从具体的工作做起，不断积累新的实践经验，大力推进执行工作改革进程，出色地完成新世纪赋予我们的光荣使命。为此，我们在当前和今后一个时期应重点抓好以下四项工作：
（一）加强领导，进一步解决执行难问题。在我国社会主义市场经济发育成长的过程中，解决执行难问题始终是人民法院执行工作的主攻目标。各级人民法院应切实加强对执行工作的领导，继续把解决执行难问题列为重要议事日程，坚决把执行难遏制到最低限度。为此，要做好以下工作：
1．继续深入贯彻中央11号文件精神。肖扬院长再三指出：中央11号文件威力无比，我们要充分运用这一“尚方宝剑”。中央11号文件来之不易，机遇难得，我们要借助中央11号文件的强大威力，形成新的攻势，力求使解决执行难问题有突破性的进展。我们仍然要坚持执行工作最有效、最基本的经验，这就是要紧紧依靠党委的领导。经常主动地向党委报告执行工作的现状和所面临的主要问题，提出具体建议和意见。积极争得党委的领导和支持，务使深入贯彻中央11号文件精神的工作列为党委的重要议事日程。这里需要强调指出，中央11号文件的威力不是自然产生的，必须通过我们的积极努力并创造性地开展工作才能够显现出来。各级法院领导应当重新学习、深刻领会中央11号文件的精神实质，并针对当前执行工作的状况、面临的问题认真进行分析研究，及时提出解决问题的办法和措施。根据我院党组意见，最高人民法院将会同中央有关部门对贯彻落实中央11号文件的情况在全国范围进行调查，在调查的基础上，将就中央11号文件贯彻落实情况、执行工作面临的新情况新问题、执行难有什么新的表现形式以及下步工作设想等，向党中央提出报告。希望各高院配合最高人民法院、配合执行办将这件事情办好。同时也希望各高院在调查研究的基础上，将本辖区范围11号文件贯彻落实的情况、存在的问题、意见、建议，也形成一个报告报省、市、自治区党委。法律咨询
同时，我们还要利用各种有效方法千方百计地宣传动员社会各界和人民群众都来关注中央11号文件的贯彻落实情况，关注法院执行工作的开展，理解、支持执行工作。要让他们了解法院执行工作是做什么事的，已经做了些什么事，有什么效果，付出了多大的努力和牺牲。要注意培养、发现执行工作的先进典型，加强对执行先进人物、先进事迹的宣传报道，有条件的也可以以执行工作为题材进行影视剧等各类艺术创作。最高人民法院执行办可商有关部门，会同中央新闻单位联合开展全国十佳执行法官的评比活动，执行工作单项先进集体和先进个人的评比、表彰活动也要逐步规范起来，形成制度。各级法院都要十分重视执行宣传工作，对外要加强正面引导，宣传动员群众支持法院执行工作，为执行工作营造良好的外部环境；对内要通过表彰先进，树立正气，鼓舞斗志，调动广大执行干警的工作积极性。
2．努力探索解决执行难的新方法、新途径。解决执行难必须转变观念，增强改革意识，加大改革力度，创造性地开展工作。几年来，由于执行难的不断加剧，客观上干扰和影响着我们的改革力度；而几次集中清理积案、开展执行年、执行会战等活动也使我们没有更多的时间和精力对执行工作的改革进行更深入的思考。执行方式方法虽在不断创造、翻新，但执行难也在不断发展、升级，并呈现出新的情况和新的特点。应当承认，我们原有的执行观念、执行方式方法已很难适应新形势下解决执行难问题的需要，因此凡是影响执行效率和司法公正的执行方式方法都必须进行改革。执行工作到底怎么改，是我们这次会议要重点研究解决的问题，开会就是为了发扬民主、群策群力、集思广益。当然，从根本上我们是依靠全国法院的实践，依赖于我们广大执行干警的探索和创造。在这方面，一些高、中级法院已经作了一些有益的探索，也积累了许多宝贵的经验，应予以很好地总结完善。当前，我们对执行工作改革的基本态度是，充分尊重地方法院改革的积极性，充分尊重群众的首创精神，在坚持严肃执法的前提下，只要是有利于开展执行工作和提高执行效率、维护司法公正的改革措施，都允许探索，允许试验，允许实践。我们希望各地法院在现有的基础上继续积极探索，开拓创新，不断积累新的实践经验和取得新的改革成果。法律咨询
3．敢于面对困难，克服厌战情绪。近年来，我们几乎用尽各种方法加大执行力度，但执行难问题仍然没有得到根本解决，这难免会在我们的执行队伍中滋生一种畏难、厌战情绪。这种畏难、厌战情绪直接关系我们整个执行队伍的精神状态，直接影响我们的战斗力，必须切实加以解决。首先是各级法院的领导思想上要明确，解决执行难问题，不可能一蹴而就。执行难问题的最终解决，有赖于民主法制建设的完善，有赖于全社会法治观念的提高，最根本的是有赖于经济的不断发展和社会的全面进步。然而，这些条件的实现是一个漫长的渐进过程，因此，执行难问题不可能在短时间内通过几次执行会战就能解决。我们要看到解决执行难的问题具有长期性、艰巨性、复杂性的特点，但不能因此丧失信心，还要看到有利的因素、有利的条件。要教育我们的干警做好长期作战的思想准备，克服畏难、厌战情绪。只要我们敢于面对困难，善于解决矛盾，我们所付出的任何努力对最终解决执行难问题都会具有重要意义。但在实际工作中，我们不要提那种不切合实际的高指标、高标准。要抓住重点、难点、热点问题一个一个地予以解决，一年能解决一二个、二三个问题，积少成多，有那么三五年时间，我们整个执行工作状况就会有明显改观。法律咨询
4．继续做好委托执行工作。委托执行问题，中央11号文件中已有明确要求，最高人民法院也专门作出了规定，但委托执行工作依然进展不大，不愿委托或委托后受托法院不积极办理的现象还普遍存在，致使委托出去的案件长期杳无音信。有的高级法院虽然制定了辖区内统一管理委托案件的规定．但高级法院自身却没有向外地委托1件案件。从执行工作大的格局讲，解决执行难问题应当继续抓好委托执行工作。各地法院也普遍认为，委托执行是解决异地执行的发展方向。首先要解决思想认识问题，要克服狭隘的地域观念，树立全国法院“一盘棋”的思想。要坚决按照中央的要求，各法院之间做到相互信任，相互协作，紧密配合，形成合力，充分发挥人民法院整体优势。执行工作确实不同于审判工作，审判工作各地、各级法院可以依法独立地开展，执行工作却不能过多地强调各自为政，而应该树立整体意识、树立全国法院“一盘棋”的思想，要认识到经济活动是无界限的，执行工作也是无界限的，全国法院谁都离不开谁，必须互相支持、互相配合、通力合作。北京二中院对受委托执行案件实行五优先原则，近两年来受托的56件案件，75％都执行了。结果是投桃报李，他们在其他几个省的委托执行案件也得到了执行。我想，如果各地法院都能像北京二中院那样对待受托执行案件，全国法院的委托执行工作就有希望了。今后，最高人民法院要加强对此项工作的监督指导．从中解剖典型，推广经验。制定规范，尽快使跨高级法院辖区的案件都实行委托执行。法律咨询
5．继续抓好清理积案工作。目前，全国法院还有87．6万件未结执行案件，占全国法院至今年8月底受理执行案件总数的40％。今年9月27日，最高法院召开电视电话会议，再次对清理超审限案件作了动员部署。各级人民法院必须认真贯彻最高人民法院发布的《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，务求年底前全国法院清理超审限案件的工作取得突破性进展，真正实现案件收结的良性循环。清理执行积案是我们当前面临的一项紧迫任务。我们要动员一切力量，千方百计，群策群力。真抓实干，力争尽快实现执行收结案件的良性循环。就执行案件而言，关于良性循环是否可以确定这样的标准：及时依法收案，正确适用执行措施，可实现的债权得到实现，绝大多数案件在规定时限内执结，达到当地收结案件比例的大体平衡。法律咨询
6．严肃处理暴力抗法事件。近年来，暴力抗法事件时有发生，使执行工作的开展更加艰难。我们首先要通过公正裁判、规范执行秩序及有效的法制宣传教育和细致的思想政治工作，尽可能地避免发生暴力抗法事件。特别是对于在执行阶段发现据以执行的生效法律文书在实体上有错误的案件，应当及时移送审判监督部门依法处理，绝不可盲目地、机械地强行执行而引起矛盾激化。暴力抗法事件一旦发生，一定要在查明事实、分清责任的基础上。对为首策划、组织、指挥者及主要行为人，及时采取有效措施，依法严肃处理。暴力抗法是一种违法犯罪行为，如果对其退让、迁就、放纵，既不利于维护法律和司法权威，也不利于教育群众。各地法院对暴力抗法的成因应认真分析，对成功处置暴力抗法的经验以及工作的失误和教训，应认真加以总结，用以指导执行工作，使坏事变为好事。今后，最高人民法院将建立暴力抗法事件通报制度。高级法院对本辖区发生的暴力抗法事件要在得知后24小时内报告最高人民法院，要一事一报，逐案登记上报，同时抄报同级地方党委、人大、政府有关部门和纪检、检察机关。最高人民法院即将与公安、检察机关就及时有效地制裁暴力抗拒执行的行为联合签发通知，进一步树立执行权威，强化执行意识，维护执行秩序。各级法院要特别关心执行干警在执行公务中的人身安全，要强化我们干警的安全意识和自我保护意识，尽可能防止发生不必要的伤害和不必要的牺牲。可以考虑为执行干警出资投保人身安全险。
（二）加强内部的教育整顿，着力解决执行乱问题。全国3万多名执行干警每年承担着办理200余万件执行案件的艰巨任务。大家长期战斗在第一线，为了维护社会正义和司法公正，维护国家法律的尊严和人民群众的利益，千辛万苦，任劳任怨，有的甚至流血牺牲。应当说，我们的执行队伍，是一支特别能吃苦、特别能战斗的队伍，是一支党和人民可以信赖的队伍。但是，不能因此而对我们工作中客观存在的执行乱问题视而不见或回避遮掩。事实上。在少数执行人员的工作中，乱执行带来的恶劣影响已经引起社会各方面的特别关注。据不完全统计，全国法院执行干警占全国法院人员数的1／10，而在全国法院每年违纪违法干警中，执行人员竞占1／3，问题的严重性已是不言自明了。人的自觉性是有限的，完全靠自律是不行的。必须加强教育、加强管理、加强监督，否则，在权力和利益面前很难不出问题。对此，我们必须要有忧患意识和解决问题的紧迫感。要在集中力量解决执行难问题的同时，下大气力解决执行乱的问题，决不能让执行乱贻误执行工作大局、影响法院形象、损害司法权威。法律咨询
1．端正认识，提高规范执行的自觉性。在前面我已简要列举了执行乱的种种表现，这些表现足以令人触目惊心。应该说，执行乱已经到了非治理不可的程度了。各级法院的领导应当充分认识到执行乱问题的危害极其严重，一是严重损害了执行案件当事人的合法权益，恶化社会公平交易环境，影响社会主义市场经济建设进程；二是严重扭曲了社会观念，人们正是从个案的错误执行中，淡化了对人民法院的信赖，动摇了依法治国的信心；三是严重加剧了执行难，今年3月全国人民代表大会上有的人大代表批评说，“法官制造执行难”，这不能不令人震撼。执行难固然是多种因素造成的，但执行工作秩序较乱，也是加重执行难的一个因素。四是严重削弱了执行队伍的凝聚力和战斗力。应当看到，执行乱正在严重腐蚀着人民法院的干部队伍，正在严重危害着人民法院的执行工作乃至整个审判工作的大局，对其危害作用绝不可低估。各级法院领导和执行干警应充分认识到治理执行乱与解决执行难是统一的，不是矛盾的。执行乱的问题不解决，养痈遗患，只能加剧执行难。我们治理执行乱的问题，从严自律，绝不是否定过去的成绩，也不是改变执行工作的主攻方向，更不会伤害广大执行干警的积极性。相反，我认为这正是体现了各级法院党组、各级法院领导对广大执行干警的关心爱护。严是爱，宽是害。规范秩序、加强管理、从严自律，就会保护我们一批干部；相反如果对问题视而不见、回避遮掩、放任自流，最终就会害了我们一批干部。当然。我们讲解决执行乱的问题，整顿执行秩序，主要是纳入正常工作范围、在内部进行，对外不搞大的动作和宣传，但内部工作必须从严要求。法律咨询
2．加强教育，全面提高执行干警素质。人民法院的执行工作同其他审判工作相比，起步较晚，人员素质参差不齐，这就要求我们必须抓好队伍整顿和教育，从根本上提高执行队伍的整体素质。中央11号文件明确提出整顿执行队伍的要求，多数法院认真落实，已坚决地把不适应执行工作需要的执行人员调离执行岗位，并充实了一些政治、业务素质好的审判干部。但少数法院却继续将一些不合格人员调任执行员。我们确实有一些领导同志认为执行工作是人人都会作的，其他审判岗位不适应的就放到执行庭来；没有法律文凭、文化层次比较低的也往执行庭里放；这无论如何也不能说这些法院领导是重视执行工作的，相反这说明我们一些领导对执行工作认识的层次是很低的，甚至有些是有偏见的。地方法院的机构改革很快就要启动了，各地要抓住机构改革的时机，加强执行队伍的整顿，要通过双向选择，择优选用，把一部分不合格或者不适应从事执行工作的人员清理、分流出去。今后新调任执行工作的人员，应报上级法院备案审查。
同时，要继续抓好对执行干警的教育培训。一些法院采取以会代训的方式，对执行干警进行业务培训，有的省办了全省法院执行庭长业务骨干培训班；去年至今年上半年，最高人民法院会同国家法官学院开办了3期执行干警培训班，培训了高、中级法院的执行业务骨干180余人。今年9月16日，最高人民法院专门召开了全国法院教育培训工作会议，对今后一段时间和十五期间全国法院的教育培训工作作了全面的部署。从明年上半年开始，最高人民法院还将继续开办执行干警培训班。各级法院也要继续以多种形式搞好执行干警的教育培训工作。与此同时，要大力提倡在岗自学，要在执行队伍中形成良好的学习风气，不断提高队伍整体的文化和法律素养。法律咨询
3．规范执行，坚持用制度管人。司法公正的核心是程序公正。就执行工作而言，维护司法公正就要在规范执行秩序上下功夫。要靠创立和完善制度去规范执行秩序；要以改革的精神和思路去创立和完善制度。规范执行秩序的工作重点是要尽快在执行机构内部建立、完善分权制衡机制。党的十五届五中全会提出：“健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督”。这对执行工作具有十分重要的现实意义。过去那种执行案件由执行员个人说了算的情况必须切实加以改变。如何建立健全执行工作的分权制衡机制，实践中一些法院已作了不少有益的探索。“三权分离”，开庭听证辩论．案件流程管理，排期限期执行等改革探索都很有创意，很有实践价值。各地法院要在实践经验的基础上。进一步解放思想，开拓思路，积极探索，大胆改革。高级法院对实践中的改革经验，要善于发现并及时总结推广。最高人民法院要及时将成功的经验吸纳到《强制执行法》草案中，并随时通过司法解释指导工作。法律咨询
规范执行秩序，还要从严格审判纪律，加强监督力度上下功夫。对于那些对上级法院的意见和决定故意拖延、顶着不办，或者阳奉阴违、自行其是的，必须坚决予以纪律追究。同时，工作中上级法院要注意用好监督手段，对下级法院执行案件中的错误行为，该批评的必须批评，该通报的坚决通报，该裁定撤销的应依法裁定撤销。对此，我们绝不能听之任之，放任自流。今后高级法院要注意抓好对辖区法院的监督，最高人民法院要抓好对高级法院的监督，如果再发现对上级法院的意见、决定顶着不办的，要坚决追究有关人员的责任。
（三）积极进行执行管理体制的改革。执行工作的改革涉及到执行管理体制、执行机构、内部运行机制、还有执行的方式方法等四个方面，但核心是管理体制的改革。司法实践已经表明：建立健全新的执行管理体制，必须实行改革。改革已经成为新时期人民法院一切工作特别是执行工作发展的必由之路和强大动力。法律咨询
1．执行管理体制改革的基本内容。执行管理体制的改革改什么，怎么改，现阶段并没有既定的答案，也没有先例可循。根据肖扬院长在去年全国法院执行工作座谈会上的重要讲话精神，我们应当在改革中探索，在探索中改革。只要有利于执行工作的顺利开展，有利于提高执行工作水平和效率，有利于维护司法公正．就可以大胆实践，大胆探索，大胆改革。改革是群众性的事业。必须要走群众路线，要相信群众，依靠群众，尊重群众的首创精神；我们要尊重地方法院和广大执行干警的首创精神。事实上，我们现在所取得的执行工作管理方面的改革成就，正是各级地方法院和全体执行干警在艰苦的探索中取得的。从当前情况看，执行管理体制改革的内容主要是：在纵向上，高级法院在辖区内建立统一管理、统一协调的执行工作新体制，新的执行机构统一行使行政领导和司法监督双重职权；在横向上，建立完善以委托执行为主的新的工作格局，为跨高级法院辖区执行案件最终实现全部委托执行打下坚实基础；在内部工作管理上，建立健全执行权的分工行使、互相监督、有章可循、管理规范、利于效率与公正的新的运行机制。法律咨询
2．执行管理体制改革的基本要求。执行管理体制的改革必须坚持从实际出发、实事求是的原则，选准突破口，找准切入点，使改革收到事半功倍的效果。执行管理体制的改革必须严格依法进行；没有法律的依政策，没有政策的依实践，没有实践的依理论。这里所说的理论，包括法学基础理论和强制执行理论，同时要参考借鉴国际的通行做法和国外的成功经验。只要法律上没有明确的禁止性规定，就可以进行探索和改革。改革还必须紧紧依靠党委领导和政府支持，接受人大的监督。改革既要抓制度创新，更要抓观念转变，就执行工作的改革而言，首先要抓观念转变。改革就要敢于冒一点风险，敢于打破不合时宜的旧的条条框框，因循守旧，抱残守缺，按部就班，虽没有什么风险，但也不可能有什么作为。改革是全新的事业，没有先例可循。改革就要有一点冲劲，有一点闯劲，要有敢为天下先的精神，四平八稳是不行的。法律咨询
执行管理体制的改革，要注意坚持去年全国法院执行工作座谈会上祝铭山副院长提出的“两个不变”，即执行人员任命审判职务不变，执行机构涉及执行案件的裁判职能不变。机构改革必须强化裁判职能，确保执行人员依法行使裁判权。在强化裁判职能的同时，应当积极探索对执行权运行的监督机制。有的法院实行执行命令权、执行裁判权、执行实施权相分离的方式，力求建成裁判人员与执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制，很有现实意义。改革要有组织、有计划、有步骤地进行，既要积极推进，又要稳步发展。我们讲有一点闯劲、冲劲，并不是讲可以乱来。既要积极，又要稳妥，看准了就要不动摇，往前走下去，看不准的可以继续探索，总结经验，等有把握了再往前走。在具体选择改革措施和方法以及改革时间安排上，要充分考虑到不同地区不同法院之间的差异性，不搞绝对化、一刀切。上级法院要正确引导，要加强分类指导，注意及时总结工作中的经验，解决矛盾和问题。改革的各项工作都要做细做实，切不可因机构改革和人员调整而影响执行工作的正常进行。
3．执行管理体制改革的基本模式。当前，执行机构改革是重中之重。进行机构改革的目的是要为新的执行管理体制和工作运行机制提供一个有效载体，否则新的体制和机制都可能流于形式。中央11号文件从去年7月下发，到现在一年多了，还有相当多的高级法院没有形成执行工作统一管理的体制，或者是徒具虚名而没有实际发挥作用。原因可能有多种，但我认为最关键的是这种体制是悬空的，是虚设的，没有一个有效载体。可能有的同志会提出来，执行庭就是有效载体。事实上，执行庭承受不了新的管理体制和运行机制，因为我们过去定位执行庭是单纯的审判业务部门，作为审判业务部门，上下级关系只能是监督指导关系。可见，由执行庭这样一个部门来行使统一管理、统一协调的权力，跟其职能是自相矛盾的，严格说也是越权的。所以，执行机构改革问题就必然摆到议事日程上来了，虽然这项改革难度很大，任务艰巨，但势在必行。中央11号文件下发后，对法院执行工作统一管理的问题，可以说至今尚未形成共识。我个人认为，统一管理就是统一领导。因为从执行的实施权、命令权的角度讲，它是一种司法行政权。行政权就其基本性质而言是一种管理权，上下级关系是管理与被管理、命令与服从的关系。正因为行政权是一种管理权，所以讲统一管理实际上就是统一领导，反过来讲，通常我们讲行使领导权，实际上也就是行使管理权。这从法理上讲是没有问题的。那么在执行工作上，统一管理权如何体现呢？一是上级法院对下级法院在执行工作开展上具有统一组织、统一指挥、统一协调的权力；二是高级法院统一管理委托、受托案件；三是下级法院执行机构主要负责人的任免要征得上级法院的同意，新调任执行工作的人员要报上级法院备案审查。概括起来是要管住“两头”，一个“案头”、一个“人头”。我们必须要清醒地认识到，立法把执行权放在人民法院客观上就是司法权和行政权两权合一，交叉行使，必然要实行双轨制，这是我们长期没有认识和解决的问题，应该说是中央11号文件为我们指明了方向。为了消除一些高级法院的疑虑，也是为了答复下面的一些请示意见，今年9月29日，最高人民法院发出了《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，通知在重申去年24号明传电报有关要求的基础上，对执行机构改革问题提出了若干指导性意见。同时明确指出“根据当前执行机构改革的现状和发展趋势，新执行机构统称为执行局”，并推介了黑龙江省高级人民法院成立执行局，内设3个处级单位，既有行使司法职能的执行庭，又有行使行政职能的综合处，包括执行局长、执行庭长在内的执行法官统由省人大常委会任命，有力地强化了执行机构的司法裁判职能和行政管理职能的经验做法。我们认为这一做法可以作为全国法院执行机构改革的参考模式。大家知道，机构的问题、人员编制的问题、干部职级待遇的问题，都不是最高人民法院的权限，而是地方党委、政府的权限。我们只是在总结推广地方法院改革经验的基础上，提出指导性意见。希望各级人民法院进一步解放思想，大胆探索。开拓进取，以机构改革为切入点和突破口，尽快建立健全执行工作的新的管理体制。法律咨询
（四）深入调查研究，加强司法解释和执行立法建议工作。当前，执行工作面临的新情况、新问题层出不穷，我们必须善于发现问题与总结经验。由于我们长期被执行难所困扰，长期注重执行实务工作，我们的执行调研工作相对还比较薄弱，亟待加强。调研工作是我们搞好其他工作的一项基础性工作，是发现问题总结经验的主要途径。通过调查研究，我们还要逐步认识执行工作特殊性和规律性，正确地把握这一工作的前进方向和发展进程。这个问题我们过去考虑的不多，我们的眼睛主要盯在了执行实务上，我们的工作着重点，主要放在考虑如何解决执行难问题上。最高人民法院在组织起草强制执行法的过程中，遇到大量的理论与实践问题，迫切需要加强调查研究。当前加强调查研究，首先也要解决好认识问题，要认识到调查研究工作，对我们推进执行工作改革，解决执行难的问题，以及加强内部的管理制约，规范执行秩序都非常重要。要增强调研工作的紧迫感。在实际工作中，必须要坚持两手抓，虽然矛盾的主要方面是明确的，但调查研究的这一手我们还是要抓住，新世纪到来之际，更要大兴调查研究之风。具体讲三点意见：法律咨询
1．加强调查研究，切实解决执行工作的难点问题。解决执行工作遇到的难题是全国法院的共同任务，最高人民法院和高级法院要注意向基层学习，去基层取经；基层法院也要善于实践，善于总结。我们可以借鉴已有的成功经验，更要在调查研究之中创造性地开展工作。广东省高级法院针对本地执行中价格评估和拍卖问题多、难度大的突出问题，加强调查研究，制定出《人民法院委托评估、拍卖工作若干问题的暂行规定》，有效地规范了执行程序中的评估、拍卖工作。今后，最高人民法院将每年确定调研题目，分由各高级法院承办，在次年度承领新的调研题目时将上一年度的调研成果报最高人民法院，最高人民法院再将这些经验成果进行总结、提炼。用于指导全国法院的执行工作并推动执行调研工作的不断发展。
2．加强司法解释、加快立法建议步伐。各地法院反映，司法解释滞后于执行工作，已成为实践中亟待解决的一个问题。最高人民法院在今后的工作中将会进一步加强司法解释工作。这次提交会议讨论的《关于当前执行工作若干突出问题的意见》，是继最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》之后比较大型的业务文件。这个文件稿集中了当前各级法院在执行工作实践中遇到的较为突出的一些问题。最高人民法院执行工作办公室投入了较多的人力和时间，做了大量的调研工作，在此基础上形成了初稿提交会议讨论，目的是为了进一步规范执行秩序，强化执行工作。希望大家认真讨论，提出切实可行的意见和建议。与此同时，最高人民法院正在同最高人民检察院、公安部、建设部、中国证监会等部门联系会签几个文件，进一步解决执行难的有关问题。应当说，执行工作的秩序正在进一步得到规范，执行工作的外部环境也正在逐步改善。解决一些实践中亟待解决的问题，要成为最高人民法院面向基层、多办实事的一个重要方面，在今后的工作中我们将力求做得更好。最高人民法院执行办要尽量减少个案的办理，加强宏观指导。宏观指导必须从微观入手，既要务虚，更要务实。一定要强调多办实事，一个一个地解决困扰我们执行工作的具体问题。法律咨询
但是，无论是司法解释还是会签文件，其作用毕竟是有限的。执行工作的最终规范化、科学化、制度化要通过完善执行立法来解决。全国人大非常重视执行立法工作，已将《强制执行法》列入近期的立法计划。《强制执行法》的制定是我国法制建设中的一件大事，也是全国法院执行干警盼望已久的一件喜事。上海市高级法院和吉林省高级法院按照最高人民法院的要求也分别起草了《强制执行法》草稿，对于最高人民法院起草《强制执行法》具有重要的参考价值。最高人民法院目前正在由执行办抓紧起草《强制执行法》，现已形成初稿。我们将在适当的时候以适当的方式在全国法院系统征求意见，希望广大执行干警献计献策，使其更符合司法实践的需要，并争取尽早提交全国人大常委会审议。
3．加强理论研究工作，夯实执行工作理论基础。我刚才讲了，我们现在的执行理论研究工作是相对比较薄弱的，根本不能与其他审判工作同日而语。刑事审判工作我们有50年的基础，理论上也比较成熟。民事审判工作以及经济审判工作、行政审判工作。在重视理论研究方面都比执行工作要强，这是众所周知的事实。缺少正确的、系统的理论指导，执行工作很难顺利、健康地向前发展，有时甚至会陷入盲目和被动。我认为，中央给了我们“尚方宝剑”，这一年多之所以在执行管理体制和机构改革上比较被动。与我们没有正确的理论指导有关。而我们自己在那琢磨了许多自相矛盾的东西，在一定程度上限制了自己的发展。执行工作改革不能是盲目的，更不能是盲动的，必须要有正确的理论指导。我们在前面讲过，在缺少法律、政策依据同时又缺乏司法实践的情况下。执行工作改革要依据什么？要依理论。依据理论首先是要有理论，所以夯实理论基础非常重要。我们要借鉴外国的理论研究成果，必要时应当出国考察学习，同时更要立足于总结我国的执行工作实践，形成比较完整的具有中国特色的强制执行理论体系，然后再将这些理论转化成为我们的司法实践，这是非常重要的。我希望最高人民法院执行办尽快对整个执行理论研究工作做出规划。从明年开始，力争每年召开一次有关执行工作的理论研讨会。经过这么多年的实践，不能再就事论事，头痛医头，脚痛医脚了，执行工作应该从宏观上，从大局上，从系统上来考虑一些问题了。否则，我们将始终停留在一个幼稚阶段。法律咨询
同志们：执行工作能有今天这样的局面，确实来之不易，要保持和发展这种局面需要我们付出更加艰苦的努力。让我们上下一心，同心同德，以“三个代表”的重要思想为指针，高扬改革的旗帜，振奋精神，勇于改革，不断实践，为开创人民法院执行工作的新局面而努力奋斗。
|
