【发布部门】最高人民法院【发布日期】2002.10.10【实施日期】2002.10.10【效力级别】司法解释
同志们：
党的十五大以来，社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，依法治国、建设社会主义法治国家的进程不断加快。全国法院在各级党委领导、人大监督和政府支持下，积极依法执行各类生效法律文书，公正、高效地执结了大批案件，为保护当事人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，捍卫社会主义法制的统一和尊严，发挥了重要作用。但是，人民法院执行工作当前面临的形势仍然十分严峻，人民法院的执行工作必须大力加强。为此，最高人民法院决定召开这次会议，会议的主要议题是贯彻、落实全国人大常委会颁布实施的关于《中华人民共和国刑法》第313条的立法解释，并就贯彻落实《人民法院执行纪律处分办法（试行）》、进一步开展全国法院执行队伍教育整顿专项活动和集中清理执行积案工作进行部署。下面，我讲四个问题。
一、关于《中华人民共和国刑法》第313条立法解释问题
党中央和全国人大常委会一直十分重视人民法院的执行工作。1999年7月7日，党中央以中发（1999）11号文件转发了中共最高人民法院党组《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，要求全党全社会大力解决人民法院“执行难”问题。这是党中央高度重视人民法院工作和充分发挥人民法院在国家政治、经济生活中特殊职能作用的重要标志，对推进人民法院的执行工作具有十分重要的意义。2002年8月29日，全国人大常委会颁布了《关于（中华人民共和国刑法）第三百一十三条的解释》，加大了运用刑罚手段制裁拒不履行、拒不协助执行以及干预执行行为的力度。该立法解释的出台是解决“执行难”问题的又一重要举措，是人民法院执行工作中的一件大事，充分表明全国人大常委会十分重视和支持人民法院的执行工作。这一立法解释对于确保刑法的准确适用，依法制裁拒不执行法院判决、裁定的犯罪行为，保障人民法院执行工作的顺利开展，将起到十分重要的作用。肖扬院长批示指出：“此立法解释非常重要，要认真组织广大执行人员学习、贯彻，并采取一切有效形式，加强对外宣传力度，争取纪检监察、公安、检察院的紧密配合。要在充分准备的基础上，召开全国法院系统电视电话会，统一思想认识，推动执行工作的深入开展”。各级人民法院应当按照肖扬院长的批示精神，认真学习该立法解释的内容，深刻理解和掌握其立法意图，并在具体执行工作中向被执行人和各类协助执行义务人做好宣传工作。要以该立法解释的颁布施行为契机，振奋精神，开拓进取，积极采取各种有力措施，把人民法院的执行工作推上一个新台阶。近期，各级法院刑事审判部门要和执行机构紧密配合，互相协作，加强与公安、检察部门的沟通与联系，选择一些构成拒不执行人民法院判决、裁定罪的典型案件，宣判一批，惩治一批，并在新闻媒体上宣传报道，大造声势，以期产生广泛的社会影响。
关于刑法第313条，最高法院曾于1998年4月作出过《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》，该司法解释曾发挥了其重要作用，但也遗留了一些未能解决的问题。这次全国人大常委会通过的立法解释明确了审判实践中亟待解决的三个问题：一是明确了刑法第313条规定的“人民法院的判决、裁定”的范围，指出人民法院依法作出的具有执行内容并已发生法律效力的判决、裁定，包括人民法院在执行程序中为依法执行支付令、调解书、仲裁裁决书、公证债权文书和行政决定书所作的裁定书；二是明确了对国家机关工作人员与被执行人通谋妨害执行行为以共犯论处的处罚原则；三是明确了协助执行义务人可以作为拒执罪的主体，增加了运用刑罚手段打击各类拒不协助执行行为的内容。这三个问题得以明确，必能对执行当事人、协助执行人和有权力干预执行的人起到法律约束作用。
为了准确适用该立法解释，在司法实践中应当重点把握以下几个问题：
（一）关于“判决、裁定”的范围问题。该立法解释明确将人民法院在执行程序中执行各类生效法律文书所制作的裁定书包括在刑法第313条规定的“人民法院的判决、裁定”范围内，并可据以追究行为人的刑事责任。这既有利于加大追究拒执罪的力度，也给执行机构、执行人员提出了更高的要求。今后，各级法院在执行程序中，必须严格执行合议制度，大力提高执行裁定书的质量，并严格按照法定程序操作，力求裁定正确，据以追究拒执罪定性准确。最高法院有关部门对拒不执行人民法院生效调解书的行为以妨害公务罪定罪的意见不再适用。
（二）关于拒执罪主体范围扩大的问题。当前，执行工作中存在的一个突出问题是各类协助执行义务人无视法律规定，制造种种借口拒不协助人民法院依法执行，严重损害了当事人的合法权益，损害了人民法院的司法权威。今后，根据该立法解释的规定，协助执行义务人接到人民法院的协助执行通知书后，拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的，属于“有能力执行而拒不执行，情节严重”的情形，构成拒不执行人民法院判决、裁定罪，将面临最高三年有期徒刑的刑罚。这一重要规定，极大地加强了对各类拒不协助执行行为的制裁力度，将给各类故意拒不依法协助执行的协助执行义务人以强大的威慑，为各类生效法律文书得以顺利执行提供了重要保障。各级人民法院应当充分运用这一法律武器，及时排除执行障碍。但在司法实践中运用这一法律规定时，作风要严谨，工作要作细，程序要公正，要避免差错和失误，防止产生不良社会影响。
（三）关于对国家机关工作人员利用职权妨害执行的刑罚问题。该立法解释规定，被执行人、担保人、协助执行义务人与国家机关工作人员通谋，利用国家机关工作人员的职权妨害执行，致使判决、裁定无法执行的，对国家机关工作人员以拒不执行判决、裁定罪的共犯追究刑事责任。该立法解释突出对国家机关工作人员的擅权行为作出承担刑事责任的规定，目的在于重点打击利用公权力干预执行的行为，此项规定无疑将对解决司法实践中表现突出的国家机关工作人员搞地方和部门保护主义，阻碍判决、裁定的执行，破坏法制统一，损害司法权威的行为，发挥刑法的调整作用。应当注意一点：国家机关工作人员擅权干预执行行为在构成拒不执行判决、裁定罪的同时，又因收受贿赂构成受贿罪，或者因滥用职权致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失构成滥用职权罪的，应当依据重罪吸收轻罪的原则，依照刑法处罚较重的规定定罪处罚。
该立法解释虽未将滥用职权妨害执行的主体扩大至国家工作人员，但是在实践中，如果国有银行或者国有企业等单位的国家工作人员作为协助执行义务人有上述行为的，人民法院仍可以按照该立法解释第三项的规定，以拒执罪的犯罪主体追究其刑事责任。
（四）关于以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行的法律适用问题。依照刑法第313条的规定，拒不执行人民法院判决、裁定的行为要达到“情节严重”的程度才能定罪，以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行应属于拒执罪的“情节严重”的情形，同时又属于典型的妨害公务罪的情形。与妨害公务罪相比，两罪的法定最高刑同为三年以下有期徒刑，但从构成要件方面比较，适用妨害公务罪更能体现对暴力抗拒执行判决、裁定行为的严惩力度。该立法解释对此问题未予明确规定，但从解释的含义看，对以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行构成犯罪的行为，不再适用我院1998年《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》的规定。只要行为人以暴力、威胁方法阻碍人民法院工作人员依法执行判决、裁定的，不论行为人的阻碍行为是否影响了判决、裁定的执行，构成犯罪的都应当依照刑法第277条第1款的规定，以妨害公务罪追究刑事责任。
（五）关于对单位拒不执行判决、裁定行为的责任追究问题。在司法实践中，拒不执行判决、裁定的行为人绝大多数是法人或者其他组织，而刑法和立法解释中没有明确规定以拒不执行判决、裁定罪追究单位的刑事责任，但是根据刑法和立法解释的规定，对于负有执行人民法院判决、裁定义务的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，为了本单位的利益而拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的，对其主管人员和其他直接责任人员，可以依照刑法第313条的规定，以拒不执行判决、裁定罪定罪处罚。
（六）关于管辖和先行司法拘留问题。依照现行法律规定，拒不执行判决、裁定案件由犯罪行为发生地的人民法院管辖。执行法院在执行判决、裁定的过程中，对拒不执行判决、裁定情节严重的人，可以先行司法拘留。其中拒不执行判决、裁定的行为已构成犯罪的人，应当将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处。最高人民法院将抓紧与最高人民检察院、公安部就拒执罪的管辖和操作程序问题进行会商，力争尽快会签文件下发。在该文件下发之前，各级人民法院应当主动与检察、公安机关联系，加强工作配合。四川省高级人民法院正在与四川省检察院、公安厅会商制订《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的意见》，各高级法院都应当抓紧做好这项工作。要共同努力，确保在刑事诉讼程序上使该立法解释得以有效实施。
二、关于贯彻落实《人民法院执行纪律处分办法（试行）》问题
《人民法院执行纪律处分办法（试行）》（以下简称《办法》）经最高人民法院审委会讨论通过，已于今年9月25日起施行。这是加强和规范执行工作的重要措施，是人民法院重视廉政建设、保持司法廉洁的重要体现。《办法》针对执行工作的特点和当前执行工作中存在的主要问题而制定，是《人民法院审判纪律处分办法（试行）》的重要补充。各级法院领导和执行人员一定要正确认识这个《办法》。制定《办法》的目的不是为了处分几个人，也不是对广大执行人员的不信任，其着眼点在于教育，在于防范，在于保护。设立执行“禁区”，设置一条“高压线”，让大家知道哪些事情不能做，必将起到防患于未然的效果。同时，也给纪检、监察部门提供了一个“准则”和“尺度”，有利于更加准确地查处案件，执行纪律，以保护广大执行人员的积极性。
《办法》的制定和下发实施，是最高人民法院狠抓法院队伍建设的一项重要举措。各级法院要做好宣传工作，广大执行人员特别是各级执行机构的负责人要正确对待，高度重视，要把学习、贯彻《办法》纳入正在进行的执行队伍教育整顿活动中。《办法》的内容很多，违纪的规定几乎涉及执行工作的各个环节，主要包括：故意或者过失错误立案；违法收取执行费；不依法回避；帮助被执行人转移财产；消极执行；不依法出示证件及有关法律文书；违法采取强制措施；超标的保全财产；重复或者擅自解除查封、冻结、扣押措施；违规使用、处理执行标的物；错误变更或者追加被执行主体；侵害案外人合法权益；胁迫当事人达成执行和解；在选定评估、拍卖等中介机构时弄虚作假；在评估、拍卖中故意损害当事人利益；违法暂缓执行、中止执行、终结执行；故意拒不恢复执行；故意或过失错误制作执行文书；伪造、篡改执行文书；不依法送达执行文书；错误执行到期债权；在参与分配程序中故意损害其他当事人利益；故意拖延发还执行款物；故意或过失错误发还执行款物；故意拖延或拒不执行上级法院执行指令；对受托案件拖延执行或者不执行；故意损毁、藏匿、丢失卷宗或者证据；制造假执行案件；接受各类中介机构钱物或者其他好处；接受当事人及其代理人钱物或者其他好处；借用当事人及其代理人款物归个人使用；截留、挪用、侵吞、私分执行款物；利用法院执行人员身份私自为他人催要欠款、财物；利用执行工作之便为自己、配偶、子女或者其他人谋利益等等。应当说，这些行为与我们历来要求的依法执行、文明执行是背道而驰的，将这些行为列为违纪内容，是有充分依据而且是完全必要的。大家必须认真学习，熟悉掌握各条款的内容。8月份下发的《全国法院执行队伍教育整顿专项活动方案》要求在专项活动结束后，由最高人民法院命题，对全体执行人员进行统一考试，《办法》的有关规定将包括在考试试题中。广大执行人员在执行工作中一定要严格按《办法》约束自己，自觉遵守有关规定。
这里，我再次强调执行中程序公正的问题。肖扬院长和最高法院党组在世纪之交提出“公正与效率”这一法院工作主题，非常及时也极为重要。在司法工作中，讲公正，不仅要讲实体公正，而且要讲程序公正。在执行工作中，讲程序公正，就是要求执行人员在执行案件过程中，必须严格依照法律规定的程序进行。从一定意义上讲，依法办事就是依程序办事，程序的独立价值必须得到尊重和保护。一般而言，程序公正标准是绝对的，并且是可以把握的。在执行工作中，抛开程序谈公正是没有意义的，甚至是有害的。今后，在执行工作中一定要树立尊重程序、严格按程序办事的理念，并将此作为做好执行工作的指导思想，作为评价一个执行人员工作好与坏、一个案件执行对与错的重要标准。对一个执行人员而言，只要他严格依照法律规定的程序办理案件，用足用好了法律赋予的执行手段，即使案件执行不了，债权人的债权未得实现，他仍然是一个称职的或者说是优秀的执法者。对一个案件而言，只要其执行在程序上没有瑕疵，不管结果如何，最终如何结案，这个案件就不是错案。过去，我们对这个问题的认识不是很清楚，一些地方存在片面追求执结率和执结标的额的现象，从而导致对程序问题重视不够，一些案件办理的质量不高，执行违法违纪案件时有发生，从根本上讲，与对这个问题的认识模糊不无关系。从这几年查处的违法违纪案件看，大多与违反执行程序有关。坚持程序公正这个观念意义重大，将会对执行工作产生全局性的、根本性的影响，其重要作用将日益显现。《办法》施行后，各级法院纪检监察部门也要认真学习，并敢于严格执纪。纪检监察要主动向执行工作渗透，发现违法违纪线索后要及时立案审查，力求做到执行权行使到哪里，纪律监督就延伸到哪里。要坚持严肃执纪，对违反《办法》的各种行为必须严肃查处，决不姑息，决不手软。同时，要本着惩前毖后、治病救人的方针，严格依《办法》的规定查究违纪责任，既要查处违纪，又要增强保护意识，保护执行人员的工作积极性。我们相信，《办法》的出台，对于减少执行违法违纪案件，提高执行队伍的整体执法水平，推动执行工作的顺利开展将产生广泛而深远的影响。
三、关于进一步开展全国法院执行队伍教育整顿专项活动问题
最高人民法院于今年7月份在成都召开的全国法院执行队伍建设工作会议，是贯彻落实全国法院队伍建设工作会议精神，搞好法院执行队伍建设的一次重要会议，表明了最高法院党组对执行工作的高度重视。全国法院执行队伍建设工作会议结束后，各级法院迅速行动起来，取得了初步成效。从目前各高级法院反馈的情况看，执行队伍教育整顿专项活动正在普遍展开，体现出以下三个特点：
（一）领导重视、行动迅速。各高级法院对这次教育整顿专项活动非常重视，各高级法院党组及时听取了汇报，认真研究具体的贯彻意见，湖南省高级法院党组还派专人向省委常委办公会议汇报了成都会议的主要精神。从8月份开始，大多数高级法院陆续组织召开了本辖区执行队伍建设工作会议，传达贯彻了成都会议精神，并结合当地执行队伍建设的实际情况，对本辖区执行队伍教育整顿专项活动进行了部署。
在执行队伍教育整顿专项活动中，各高级法院都成立了执行队伍教育整顿领导小组，其中山东、江西、河南、福建、重庆、湖北、新疆、云南等高级法院由院长或党组书记亲自担任教育整顿领导小组组长，许多高级法院还吸收了执行、纪检监察、政工等部门的人员联合组成领导小组，统一指导和监督本辖区的教育整顿活动。
（二）方案明确、部署周密。各高级法院按照最高法院的要求，结合本地执行队伍建设实际情况，制订了本辖区开展执行队伍教育整顿专项活动的具体方案，对教育整顿专项活动的指导思想、总体目标、主要内容、组织领导、方法步骤等提出了具体要求和指导意见，确定了本辖区教育整顿活动的重点地区和要解决的主要问题。浙江省高级法院在制订教育整顿方案的同时，还制订了开展教育整顿专项活动的具体实施计划，明确提出各阶段的活动安排和具体要求。目前，执行队伍教育整顿专项活动正在全国法院执行系统内紧张、有序地进行。
（三）措施有力、方法得当。在这次执行队伍集中教育整顿专项活动中，许多法院较好地借鉴了过去队伍建设的成功经验，并针对本辖区执行队伍中存在的问题与不足，对症下药，采取了切实可行的措施，取得了较好的效果。安徽省高级法院在教育整顿活动中，选编了“执行乱”的典型案例通报全省，对广大执行人员进行警示教育。福建省高级法院通过评选执行先进典型和优秀个人，树立模范，弘扬正气，并创办宣传专刊，及时掌握信息动态，加强对专项活动的指导和宣传。天津市高级法院要求联系本单位和个人实际，认真进行查摆，每一个干警都要结合自己查摆出来的问题写出思想认识材料。黑龙江省高级法院结合深化执行改革，将建立执行权运行的监督制约机制与执行队伍教育整顿结合起来，取得了事半功倍之效。北京市高级法院结合执行队伍教育整顿在全国首创执行法官准人制度，这一举措将在根本上优化执行队伍结构，提高执行队伍整体素质。在教育整顿专项活动中，许多法院还将理想道德教育与业务培训有机地结合起来，也取得了较好的效果。
但是，从全国法院来看，当前执行队伍教育整顿活动的开展还不平衡。有的行动迟缓，有的部署后抓落实不够，有的措施不够有力，有的工作针对性不强等等。为了将教育整顿活动进一步推向深入，根据各地法院在教育整顿活动中出现的问题，对下一阶段的教育整顿活动提出以下四点要求：
（一）进一步加强对教育整顿活动的领导。各级法院教育整顿活动领导小组要切实负起责任，加强领导和监督，确保各项措施落实到位。领导小组要根据本辖区教育整顿活动进展的具体情况，及时组织深入基层进行具体指导和检查，及时发现和解决下级法院在教育整顿活动中遇到的困难和存在的问题。最高法院已成立执行队伍教育整顿专项活动领导小组，将在近期开始对全国法院的教育整顿活动进行检查、指导和总结。
（二）统筹兼顾、合理安排。在教育整顿专项活动中，各级法院要做好整体规划，注意做到“四个结合”：即执行队伍教育整顿与清理积案工作相结合，与进一步深化执行工作改革相结合，与执行队伍的长远建设相结合，与执行制度建设相结合。在前一阶段工作的基础上，及时确定重点地区，及时发现重点问题，分类指导，及时加以解决。
（三）宽严适度、务求实效。各级法院要采取切实可行的措施，务必将执行队伍教育整顿专项活动方案落到实处，有针对性地解决执行队伍中存在的突出问题。要掌握好政策界限，坚持重在教育、重在改正的原则，增强执行人员自我教育、自我警戒、自我约束的自觉性。对一艘陛错误，能主动讲清楚问题、认识深刻的可不予追究；对严重违法违纪行为，能主动讲清楚问题并有深刻认识的，应当从轻处理；对顶风违法违纪的，要从严查处。严禁利用教育整顿活动搞人身攻击和打击报复，要特别注意保护广大执行人员的工作积极性。
（四）抓紧总结，准备考试。教育整顿活动结束后，各高级法院要认真总结本辖区执行队伍教育整顿活动的经验和存在的问题，并尽快形成书面报告，报送最高法院执行工作办公室。同时，各级法院要认真抓好执行人员综合考试的准备工作。最高法院将于明年1月初下发统一试题，由各高级法院负责组织考试，有关考试的具体问题，另行通知。
四、关于集中清理执行积案问题
从宏观上要求高效执结案件，努力实现债权，是人民法院执行工作的出发点和落脚点。当前，人民法院面临的执行积案压力很大。据统计，截至今年8月底，全国各级法院共受理各类执行案件近154万件，已执结115万余件，执结标的额1430亿元，未结案件83万余件。现在离年底仅有不足3个月，时间紧，任务艰巨，清理积案的压力很大。各级法院要高度重视积案清理工作，切实负起责任，丝毫不能懈怠。要积极行动起来，迅速采取有效措施清理执行积案，力争把积案数控制在去年底的水平或者有所下降。
各高级法院要在调查研究、摸清底数、掌握情况的基础上，确定本辖区重点类型案件和重点地区，并精心组织，周密部署。当前，在清理执行积案工作中，应当集中清理涉及国企改制、社会稳定的案件，涉及房地产案件中查封不动产1年以上的案件，涉及金融机构和资产管理公司的案件，专项执行案件和全国人大代表、政协委员关注反映的执行案件，以及最高法院督办、协调的案件。要加强对此次清理积案工作的指导、协调、监督和检查，及时帮助下级法院解决在清理积案工作中遇到的困难和问题。各级法院要尽快充实执行力量，特别是执行积案多、清理工作任务重的法院要坚决、迅速地抽调骨干力量予以充实和加强。要配备好执行车辆、通讯等装备，以适应清理积案工作的需要。在清理执行积案的过程中，应当坚持程序公正，依法执行，文明执行。要特别注重执行工作策略，讲究执行艺术，注意工作方式方法，要采取一切有效措施，防止内部矛盾激化。维护社会稳定是人民法院义不容辞的政治责任，执行工作无疑应以维护社会稳定为己任，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识。上级法院要充分发挥执行体制上统一管理与协调的优势，利用对人员、案件、交通工具等装备统一管理的权力，灵活采取指定执行、交叉执行、提级执行、委托执行、集中执行等措施，合理调动使用执行力量和执行装备。力争通过一段时间的努力，大幅度减少未结执行案件数量，努力推动执行工作良性循环。
同志们，在新的历史条件下，人民法院面临前所未有的机遇和挑战，执行工作任重而道远。我们一定要时刻牢记肩负的重任和使命，高举邓小平理论伟大旗帜，努力实践“三个代表”的重要思想，锐意改革，开拓进取，全面加强人民法院各项工作，用优异成绩迎接党的十六大胜利召开！
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